Este tipo de medidas puede interpretarse como respuesta a un nuevo estado de emergencia o desequilibrio por Crisis de Deuda que amenaza hoy las Cuentas del Estado y que ha requerido, en consecuencia, acciones concretas por parte del Gobierno.
Es entendible, con fundamento, que bajo el rótulo de "sintonía fina" utilizado para justificar la adopción de este tipo de medidas nos encontraríamos en realidad frente a un Ajuste Fiscal encubierto.
QUÉ ES UN AJUSTE FISCAL?
En su formulación más simple Ajuste es el conjunto de medidas que se toma para mejorar la ecuación Ingresos-Gastos, es decir, el resultado económico-financiero de una entidad de referencia: en este caso, el Estado, aunque la regla es igualmente válida a nivel hogareño o empresarial.
El análisis del desagregado de rubros presupuestarios es un componente indispensable para la detección de los ítems más relevantes que explican esos desequilibrios de cuentas y consecuentemente, las áreas donde habría que tomar acciones correctivas.
Un Ajuste Fiscal – el que, por definición, atañe a las Finanzas Públicas – como todo ajuste no es bueno o malo en sí mismo: simplemente demuestra que se lo considera "necesario" por algún motivo y que se lo dispone para cubrir una "finalidad" determinada.
Estos dos conceptos metodológicos son tan obvios como necesarios porque el primero indica la gravedad de la causa que lo motiva y el segundo el ámbito del cual se espera salgan los recursos para cubrir ese desajuste. No siempre las medidas de ajuste que se adoptan para tratar de equilibrar las cuentas fiscales corresponden a los mismos rubros que las generan: por el contrario, es frecuente que otros rubros se ajusten para poder cubrir el desequilibrio que producen los primeros. Y esto nunca estuvo tan claro como en el caso de los Servicios de la Deuda Pública.
En la Argentina y en el Mundo, la regla que rige es que los diversos rubros que componen el Presupuesto Operativo del Estado deben ajustarse en función de las necesidades de pago de la Deuda, que aparece así como condicionante total de las Finanzas Públicas y la Política Económica del Estado.
Para ello, los instrumentos más comunes de la "receta clásica" de Ajuste – con o sin Fondo Monetario Internacional (FMI) – son, para citar los más relevantes[1]:
- Por un lado, el aumento de los Recursos a través de la Presión Tributaria (PT), el uso de Ingresos Extra-Ordinarios y/o el incremento de Precios/Tarifas de los Servicios Públicos (SP).
- Por otro lado, la disminución o restricción del Gasto Público por medio de la reducción directa de gastos generales, el retraso de los Salarios y Jubilaciones en términos reales y el recorte de Subsidios (que generalmente afectan también el Gasto Social).
Esto, en lo tocante a las partidas presupuestarias del Estado, que tiene además su correlato de importancia clave en el manejo de las variables financieras de base: monetaria, cambiaria y bancaria o financiera propiamente dicha. Dentro de este esquema, los desequilibrios estructurales del Presupuesto motivados por el problema de la Deuda Pública son tradicionalmente cubiertos con medidas de ajuste aplicadas en otros ámbitos de la Administración Pública y acompañadas con el reacomodamiento de las variables macro-financieras citadas. La Deuda deviene así el factor determinante de los desequilibrios fiscales y su cobertura el objeto de los Planes de Ajuste.
DEUDA PÚBLICA Y EMERGENCIA FISCAL.
En línea con lo dicho, el propósito de este trabajo es identificar si el gobierno Kirchner está llevando a cabo un programa de ajuste – ortodoxo o heterodoxo – y si el motivo de dicho ajuste está efectivamente provocado por el problema de la Deuda Pública. Este análisis es necesario para poder determinar el peso real que tiene hoy en las cuentas fiscales el problema de la Deuda Argentina.
En su planteo genérico el denominado Modelo K se enuncia bajo el eslogan de "Crecimiento con Inclusión Social" pero en el plano operativo la clave fáctica ha sido la existencia de "superávits gemelos" – fiscal y externo – donde no es claro poder determinar qué es mérito de la Política Económica oficial y qué producto de circunstancias de bonanza derivadas mayormente de la coyuntura internacional. Pero independientemente de entrar en una discusión a este respecto, lo cierto es que actualmente este esquema, que vino funcionando hasta el presente, está hoy fuertemente comprometido:
a) La Administración Kirchner tiene Déficit Fiscal. En 2011 el Superávit Fiscal Primario fue de unos 5.000 M$[2] pero el Resultado Financiero – es decir, después de computar el pago de Intereses de la Deuda Pública - fue negativo en 30.700 M$, que tal fue el déficit fiscal real de la Administración Pública Nacional. b) El superávit de Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos viene disminuyendo sensiblemente. En 2010 fue de 2.900 MD pero a fin del Tercer Trimestre de 2011 – última información oficial disponible (INDEC) – el acumulado era de 560 MD.
Dentro de este delicado cuadro de la Balanza de Pagos los rubros que más pesan son: el descenso del saldo de la Balanza Comercial (Exportaciones menos Importaciones) – 14.300 MD en 2010 y 10.600 MD acumulados al 30.9.11 - los egresos de divisas por pago de Intereses y giro de Utilidades/Dividendos en la Cuenta Corriente – 9.900 MD en 2010 y 8.000 MD acumulados al 30.9.11 – y el saldo de la Cuenta Capital/Financiera – 2.300 MD positivo en 2010 y 3.500 MD negativo acumulado al 30.9.11 – lo que determinó Variaciones de Reservas Internacionales con caída de 4.200 MD en 2010 y 4.100 MD acumulados al 30.9.11.[3]
Según los datos del Presupuesto 2012, aprobado por el Congreso, este año el Gobierno debería afrontar erogaciones totales por 681.500 M$: 505.100 M$ por Gastos Totales (441.300 de Gastos Corrientes y 63.800 de Gastos de Capital) y 176.400 M$ por vencimientos de Capital de la Deuda Pública. Como los Ingresos Totales previstos son de 506.600 M$, la diferencia - correspondiente íntegramente a los vencimientos de Capital - se cubre renovando la totalidad de la Deuda Pública y tomando además Nueva Deuda.[4] Este año, exactamente, están previstos vencimientos de Deuda por Capital por los 176.400 M$ citados (equivalentes a unos 40.100 MD) y refinanciación/toma de Deuda Nueva por 228.000 M$ (51.800 MD), esto es, un aumento de Deuda por 51.600 M$ (11.700 MD).
En consecuencia, no es cierto que la Argentina se esté des-endeudando: de hecho, la Deuda Pública aumenta hoy a un ritmo de más de 10.000 MD por año.[5]
El Stock de Deuda Pública declarado por el Ministerio de Economía – última información disponible al 30.9.11 – es de 186.500 MD: 175.300 de Deuda Performing o en cumplimiento de los servicios y 11.200 MD de Tenedores de Bonos que no entraron en el Megacanje Kirchner-Lavagna de 2005 (los Holdouts).
Este cuadro de situación del endeudamiento actual del Estado y el agravamiento de sus perfiles de vencimiento – por Capital e Intereses – explicaría el nudo del problema que la Administración Kirchner intenta paliar con las recientes medidas financieras hasta cumplir con el objetivo de su Hoja de Ruta, que es volver al Mercado Internacional de Capitales para tomar nuevas deudas.
LAS MEDIDAS DE AJUSTE FISCAL.
Desde el punto de vista de la problemática de la Deuda Pública el gobierno Kirchner ha venido tomando toda una serie de medidas de importancia que se acentuaron ahora con la continuidad del mandato de la presidenta Cristina Fernández. Esta batería de medidas – mantenidas o instauradas - puede resumirse en las siguientes:
A) Por un lado, mejoras en los INGRESOS FISCALES por:
1. Mantenimiento de una elevada Presión Tributaria en función del Sistema Impositivo existente, donde pesan gravámenes muy cuestionables por la naturaleza de los impuestos y/o por el nivel de sus alícuotas (caso de las Retenciones y del Impuesto al Cheque).
2. Efecto inflacionario positivo para las arcas del Estado por su relación directa con determinados tributos (caso del IVA, del Mínimo no Imponible del Impuesto a las Ganancias y/o de la prohibición de Ajuste por Inflación en los Balances de las Empresas). 3. Disponibilidad de Recursos Extra-Ordinarios provenientes del giro de Utilidades de Entidades Públicas – fundamentalmente ANSES y Banco Central (BCRA) – que obtienen a su vez altos beneficios derivados de ganancias contables (Resultados por Tenencia) y/o fuertes proporciones de Activos Financieros constituidos por Títulos Públicos en cartera a Valor Nominal que son de muy discutible cumplimiento (Deuda Intra-Estado).
Al punto 2 – Inflación – debe añadirse la relevante diferencia entre la información oficial del INDEC (9.5 % IPC 2011) y el Índice Congreso (una combinación entre Provincias y Consultoras Privadas, que da un 23 % anual), lo que hace que el Fisco se beneficie con una recaudación que se incrementa no sólo por mayor actividad económica sino también por efecto del aumento generalizado real de precios sobre la totalidad de bienes y servicios de la Economía. Además, dado el menor desfasaje entre devengamiento y percepción de Impuestos, el efecto Olivera-Tanzi tendría hoy mucho menor impacto en las Finanzas Públicas que otrora.
B) Por otro lado, disminución del GASTO PÚBLICO por:
1. Reducciones de Subsidios, que derivan en aumentos de Precios y Tarifas de Servicios Públicos, que son así trasladados a los usuarios.
2. Retraso en la actualización de haberes jubilatorios y presiones para aumentos salariales por debajo de la Inflación Real. Con el mecanismo operante de dilación de trámite y pago de los juicios por ajuste de haberes contra la ANSES.
3. Medidas discrecionales sobre el Gasto Público en general adoptables por el Poder Ejecutivo en virtud de las Facultades Delegadas y Superpoderes. Este conjunto de medidas – que no es taxativo porque dista de ser un inventario completo de las acciones que hoy en día se están desarrollando – toca a las decisiones en materia presupuestaria.
Ninguna de estas medidas de austeridad afecta el monto de los pagos de la Deuda Pública ni las proyecciones de Endeudamiento del Estado sino, por el contrario, se adoptan para posibilitar el cumplimiento estricto de los servicios de dicha Deuda presupuestados, por Intereses y por parte del Capital.
La finalidad de tales medidas – como es regla desde hace tiempo en todo Plan de Ajuste Fiscal - es la mejora del Superávit Fiscal Primario para que el gobierno de turno disponga de más recursos para poder abonar los servicios financieros del Sistema de la Deuda Pública. La Deuda es así la razón de ser del Ajuste.
Pero hay también otro tipo de medidas – tanto o más importantes que las citadas – que el Gobierno Kirchner está tomando en materia financiera fiscal y que se vinculan directamente con el grave problema de la Deuda Pública a través del frente monetario, cambiario y bancario.
Y para entender este problema – al que ya nos hemos referido en otros trabajos – hay que comprender el sentido de varias acciones clave en esta materia y el delicado rol del BCRA, que ha devenido probablemente el Talón de Aquiles del llamado Modelo K. Una serie de hechos recientes permiten inferir claramente la gravedad que reviste esta cuestión para la Administración Kirchner:
a) Desde Octubre pasado el Gobierno instauró un virtual "corralito cambiario" destinado a frenar la salida de divisas porque el BCRA no tiene las Reservas Internacionales suficientes para atender una Corrida hacia el Dólar.
b) Las Reservas (46.900 MD al 23.2.12) son inferiores al respaldo de la Base Monetaria (BM, equivalente a unos 47.400 MD).
c) A ello debe agregarse que – aparte del problema de la cobertura de la BM - el BCRA tiene una elevada Deuda Cuasi-Fiscal: 110.400 M$ (25.400 MD) por Lebac/Nobac, que se utilizan para esterilizar dinero; dinero éste que se emite para comprar las divisas que incrementan las Reservas, de modo que en la práctica esas reservas se compran con Deuda.
d) El BCRA paga por estos títulos propios – que son de corto o muy mediano plazo – tasas de interés implícitas del orden del 14 % anual, lo que determina no sólo un alto costo financiero para la compra de reservas oficiales sino, a la vez, la determinación de un "piso" elevado para todas las tasas del Mercado. Y ello proporciona así una mayor ganancia al grupo de grandes bancos prestamistas del Estado, que utilizan una gran proporción de sus fondos para hacer negocios con el Sector Público; fondos que se restan al destino de crédito productivo y que explican en parte el hecho que el Sector Bancario esté hoy a la cabeza de los niveles de rentabilidad de la Economía Argentina gracias a la absorción de esos capitales ociosos y al "subsidio" de las altas tasas de interés que paga el Estado.
e) A los efectos del cálculo de Reservas Netas el BCRA no considera su Pasivo por los Depósitos en Moneda Extranjera – 6.700 MD – pese a que también están directamente respaldados por las Reservas Internacionales.
f) Otro problema inherente a las Reservas Netas es que una parte de las Reservas – que se computan lógicamente en el Activo del BCRA – habrían sido prestadas por otros Bancos Centrales, y figurarían en el Pasivo por 22.300 M$ (5.100 MD), bajo el rubro Otros Pasivos.
g) Los Títulos Públicos en cartera del BCRA (134.900 M$ ≡ 31.000 MD), constituidos fundamentalmente por Letras Intransferibles a 10 años de plazo dadas por la Tesorería en contraprestación al uso de Reservas para pago de Deuda Externa, no tienen capacidad de pago demostrada y bajan por ende la calidad de sus Activos.
h) La misma vulnerabilidad se presenta en relación al fuerte aumento de los Adelantos Transitorios al Tesoro (66.400 M$ ≡ 15.300 MD), que se encuentran ya al tope de lo permitido por el Artículo 20 de la Carta Orgánica del BCRA.
i) Pero el nudo de la cuestión que desequilibra el estado financiero del BCRA reside en la política gubernamental de pago de Deuda Externa con Reservas Internacionales, inaugurada con el abono privilegiado de los 9.530 MD al FMI – una Deuda Ilegítima, contraída precisamente con el Organismo Internacional a quien el Gobierno Kirchner denuncia como fautor del programa neoliberal de la década menemista del ´90 – y continuada luego, hasta la fecha, con el mismo tipo de pagos al Banco Mundial, al BID y, sobre todo, a Acreedores Privados externos (lo que no está autorizado por la Ley 23.928).
j) El Artículo 5 de la Carta Orgánica del BCRA – Ley 24.144 – define que las Reservas de Libre Disponibilidad (RLD) son las que exceden la cobertura de la Base Monetaria. En función de este argumento el gobierno Kirchner ha venido utilizando en gran escala estas RLD para pagar Deuda Externa, cosa que se hace a través del llamado Fondo del Desendeudamiento Argentino (creado por Decreto 298/10). Según la forma de cálculo establecida por la Ley 23.928, sin embargo, el Banco Central ya no dispone de RLD puesto que el stock de Reservas es actualmente menor a la cobertura de la Base Monetaria. En consecuencia, el Poder Ejecutivo se encuentra hoy legalmente impedido de cumplir con el Presupuesto 2012, que en su artículo 43 le permite usar este año 5.674 MD de esas RLD para pagar más Deuda Externa.
k) Otra cuestión central está dada por el mantenimiento o no del régimen de Convertibilidad de la Ley 23.928 que – como también lo hemos señalado en trabajos anteriores – no ha sido derogado en su principio de libre conversión del Peso en Moneda Extranjera sino que sólo ha modificado el mecanismo de fijación de paridad: antes, fijo 1:1, y actualmente semi-fijo (hoy 4.37 $/US$), vía intervenciones del BCRA en el Mercado de Cambios.
l) Desde la Crisis de Deuda del 2001 la macro-devaluación del Peso permitió un Tipo de Cambio "competitivo" por Dólar Alto. Pero este efecto se fue diluyendo con el tiempo, sobre todo por aumento de la Inflación interna que fue corroyendo el Tipo de Cambio Real y provocando consecuentemente una apreciación real del Peso, con sus lógicas derivaciones en materia de Comercio Exterior y estímulo fáctico a las Importaciones.
m) Pero la Administración Kirchner sostiene este tipo de cambio retrasado porque el mismo constituye en la práctica un pre-requisito de su capacidad de pago en divisas, dado que de esta manera nuestro país puede abonar más servicios de la Deuda Externa con los pesos que se obtienen por Recaudación Fiscal, o directamente por emisión del BCRA (impresión de billetes que luego se rescata – como hemos dicho – con Deuda Cuasi-Fiscal, vía Lebac/Nobac, que generan pago de más intereses).
n) Para frenar las diversas formas de corrida hacia el dólar, el BCRA convive y contribuye al aumento de las Tasas de Interés del Mercado – Activas y Pasivas – lo que conlleva una medida de ajuste típicamente recesiva que perjudica también (lo mismo que el retraso cambiario) a la Economía Productiva en general.[6] o) Este aumento de las Tasas de Interés – como no puede ser de otro modo – aumenta el estímulo a la entrada de Capitales Financieros o especulativos que aprovechan el diferencial de tasas locales e internacionales al amparo de una suerte de nuevo "seguro de cambio" o "tablita" devaluatoria que les permite a estos capitales entrar y salir con poca variación de precios o simplemente con riesgo calculado.
p) Tal ingreso de Capitales Financieros – cualquiera sea la forma bajo la que lo hagan – contribuye a su vez a la apreciación ulterior del Peso y esto retro-alimenta la presión a la baja del Dólar y al aumento de las Tasas de Interés, más allá de los altibajos de coyuntura.
q) Todo este proceso, pese a sus lógicas vinculaciones, es paralelo a la Fuga de Capitales por un lado y a la eficacia relativa de las restricciones a la operatoria cambiaria y bursátil de los fondos especulativos extranjeros.
r) Por último, y como corolario de lo dicho, está el peligro – siempre presente - de la reedición del clásico cuadro recesivo por interrelación entre Tasas de Interés altas y Tipo de Cambio Real bajo, proceso que se da hoy agravado en la Argentina en el marco del nuevo fenómeno de Inflación con Retraso Cambiario.
Hasta aquí las principales observaciones y comentarios acerca de los aspectos específicamente financieros del cuadro de situación y de las medidas de Ajuste Fiscal adoptadas por el gobierno Kirchner hasta la fecha.
En su Mensaje al Congreso del 1.3 la presidenta Cristina Fernández anunció, entre otras cosas, un Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo que modifica la Carta Orgánica del BCRA – Ley 24.144 – para posibilitar mayores préstamos del Banco al Tesoro y que simultáneamente deroga los artículos 4 y 5 de la Ley de Convertibilidad 23.928 para despegar las Reservas Internacionales del respaldo a la Base Monetaria y poder aumentar así los préstamos de divisas a la Administración Central.
Ambas medidas permitirían entonces al Gobierno disponer de más recursos cuasi-fiscales del BCRA para incrementar sensiblemente sus pagos de la Deuda Pública Externa por todo concepto (Intereses, Capital, Cupones ligados al PBI, etc.). Pero dado lo reciente de estas novedades y el tiempo necesario para analizarlas, las mismas serán motivo seguramente de otro trabajo del autor.
EN CONCLUSIÓN:
Decíamos al principio de este trabajo que la finalidad de todo Plan de Ajuste es mejorar las Cuentas Fiscales frente al desequilibrio provocado por problemas graves en las finanzas del Estado, como es en el caso argentino el problema de la Deuda Pública. Este desequilibrio tiene causas centrales – los Servicios de la Deuda – y normalmente los gobiernos, como pasa con la actual, atacan este problema a través de medidas que buscan aumentar los ingresos tributarios y disminuir los gastos operativos, sin incluir lógicamente dentro de estos últimos ninguna reducción de pago de Intereses ni disminución de los niveles de Endeudamiento.
El hecho que todas las medidas que se adoptan atacan rubros del Gasto Primario y/o mejoras en los Ingresos Fiscales, y que paralelamente se disponen medidas monetarias, cambiarias y financieras que contribuyen todas ellas a posibilitar aumentos en el cumplimiento de la Deuda Pública a costa de acciones en otros campos está mostrando a las claras cuál es la causa básica y cuál el objetivo central al Ajuste.
La causa estructural del desequilibrio fiscal argentino es el problema de la Deuda Pública y la actual Administración (igual que todas las que la precedieron desde la época del Proceso Militar hasta nuestros días[7]) privilegia el pago de los Servicios de esta deuda a través de medidas de Ajuste Fiscal – abiertas o encubiertas, ortodoxas o heterodoxas, pero medidas de ajuste al fin – que buscan lograr el aumento del Superávit Primario para cubrir el incremento progresivo de los servicios de la Deuda, por Intereses y por Capital.
Como el pago de estos servicios es el factor determinante del actual Resultado Financiero negativo del Presupuesto, las medidas de ajuste – económicas y financieras – tratan así de contener parcialmente el Déficit Fiscal producido por la Deuda Pública.-
Lic. Héctor L. GIULIANO
Buenos Aires, 3.3.2012.
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